在联合国伊拉克制裁委员会工作的日子

口 万经章   2016-05-08 05:12:09


口 万经章

从1990年伊拉克入侵科威特开始,国际局势发生了一系列变化。为了应对威胁国际和平与安全的地区冲突或其他严重事态,联合国安全理事会援引《宪章》第七章,先后通过了不少重大决议,对十余个国家(甚至一国内部的某派)进行制裁。在20世纪最后十年间,这种强制性制裁发生的频率和涉及范围远远超过了联合国历史上的任何时期。其中,又以对伊拉克萨达姆政权的全球性经济封锁和惩罚性制裁最为全面、最为苛刻,也最为残酷。

为了对各国执行联合国相关决议进行指导和监督,对出现的各种问题及时作出研判和处理,那时的联合国安理会通过决议,专门下设成立了十余个制裁委员会,以期各项制裁措施得以全面落实和切实执行。然而,事情往往是相对而言的。哪里有制裁,哪里就会有反制裁。由于各方利益相左,制裁与反制裁之间的斗争从一开始就十分引人注目,各方斗智斗法斗勇的博弈贯穿着制裁的全过程。同时,委员会内部各国立场大相径庭,不同派系力量之间的制衡和较量也使委员会步履维艰,严重影响了工作的效率和效能。笔者当时在联合国供职,又是安理会制裁委员会的主管官员,亲眼目睹了委员会代表们之间的唇枪舌剑口水战,也亲身经历了联合国十余年的风风雨雨制裁史。下面讲述的就是笔者亲历并亲自处理的几个发生在伊拉克制裁委员会里的小故事。


作者在联合国大会厅外留影

“无异议程序”的运用和委员会的无奈

无异议程序是制裁委员会遵循的一条基本议事准则,意思是制裁委员会的任何决定都必须由委员会所有15国成员在协商一致的情况下作出,只要有一国提出异议或反对,委员会即不能协商一致,因而也就不能形成任何可行的决定,实际上就是“一票否决制”的另一种叫法。制裁委员会15个成员与安理会的构成一模一样,不同的是安理会中只有中、法、俄、英、美五个常任理事国拥有否决权,而在安理会下设的制裁委员会中,根据这条无异议程序,所有15国都拥有了一票否决的权利。这条原则当初之所以提出来,目的是为了维护委员会的团结和权威,表面看起来公允公正,体现了委员会成员一律平等的原则,对所有成员都是一种制约,但真正的原因是美国等个别大国为了保护自身的利益而设置的一道“否决”屏障。

有意思的是,在不同的问题上,各成员国基于不同的政治立场,在实际运用这条原则时往往各取所需,选择性很强。譬如说,当美英代表提出强化对伊拉克制裁措施或提议由委员会出面批评某国执行决议不力时,只要委员会中任何一个成员国提出质疑或异议,美英提议便难以得逞。在另外更多的问题上,如是否允许伊拉克进口某些人道救援物资,是否有条件地放松对伊拉克部分国外资产的冻结,是否准许伊拉克朝觐飞行等等方面,除了美国或英国经常会提出异议外,其他成员很少甚至从未使用过这个权利。

为了缓解禁运给伊拉克带来的人道主义危机,委员会主要的一项日常性工作是审议哪些商品可以允许进入伊拉克,哪些不行。一般情况下,一定数量的食品、药品和生活必需品可以放行,而非生活必需品和可能有双重用途的商品则严禁伊拉克进口。

下面两个例子比较极端,也许可以印证无异议程序被滥用到了什么程度。20世纪90年代初,委员会在一次会议上讨论对伊拉克的一批出口申请,当审议到是否应批准某国公司向伊拉克出口一批包括口红在内的女用化妆品问题时,英国代表当即提出异议,坚持认为口红等化妆品不是生活必需品,不在免禁之列,不同意批准这项申请。尽管包括美国在内的其他14国都认为可以批准这个申请,但由于英国一家的反对,这桩化妆品买卖还是被枪毙了。我与这位英国代表相当熟悉,事后我跟他开玩笑说:“如果你本人是位女士,或者你夫人在场,你还会认为女用化妆品不是生活必需品吗?如果参加审议的其他代表中有女性在场的话,恐怕你也难逃群起而攻之的下场了。”这位英国代表无言以对,只能尴尬地一笑了之。

另一个例子同样令人匪夷所思。有一次,某个阿拉伯国家申请向伊拉克出口一批白色布匹,并明确表示将用作穆斯林死后的“裹尸布”,按照伊斯兰教传统对死者进行安葬。当委员会中14个代表团一致认为这是人道主义物品应予尽快放行时,美国一家却对此提出“异议”,称白布也可以军用,坚持不予批准。尽管此举引起了公愤,美国代表的言论遭到委员会其他代表的强烈质疑,但委员会依然改变不了“一夫当关,万夫莫开”的局面,这个白布出口申请仍以失败告终。

在阻止向伊拉克出口某些物品方面,美英两国审查得非常认真,配合十分默契,对上述“无异议程序”运用得可谓是得心应手、炉火纯青。一般来说,两国会分别以种种理由对出口申请的某些物品提出异议,不批准放行。但长此以往,他们的做法引发了许多国家的不满和非议。后来两国也学乖了,尽量减少使用“异议”“反对”或“阻止”(Block)这些强硬字眼,而是改用“搁置”(Put on hold)这样委婉的提法。实际上,“搁置”几乎是“反对”的同义词,一旦某个合同被搁置,以后被批准放行的机会也就微乎其微了。

在制裁委员会紧闭的会议室内,各国代表往往会在“是与非”“赞成与反对”的问题上争得面红耳赤。尽管在不同的时期和不同的议题上,成员国会出现不同的分野和组合,但总的来讲,美英代表着委员会内部的对伊“强硬派”。在委员会内部,强硬派虽然只是少数,很多时候甚至只有一国,但倚仗无异议程序的存在,他们总可以阻止委员会作出他们不愿意看到的决定。

制裁委员会工作紧张而繁忙,由于各国立场迥异,许多问题都难以在无异议程序下达成一致,委员会十分无奈,解决实际问题的效率大打折扣。在国际社会的批评声中,安理会曾多次开会讨论增加委员会透明度,改进工作方法,以多数票决取代一票否决的无异议程序,但因遭到一两个大国的坚决反对而作罢。中国古人云:“一夫当关,万夫莫开。”在20世纪的安理会制裁委员会里,往往也是一家反对,其他多国概莫能敌。这是不是无异议程序惹的祸,抑或应归咎于某些大国的霸道作风?见仁见智,我想世人自会有公论的。


联合国总部大厦

“检举揭发”违反对伊制裁事例与扣压未经核实的照会

我在主管联合国安理会对伊拉克制裁工作期间,一项经常性的任务就是负责处理联合国与各国之间就有关执行安理会第661(1990)号决议问题的往来公文。譬如说,秘书处经常会收到一些国家常驻联合国代表团的正式照会,“检举揭发”某国某公司违反联合国制裁规定,私自向伊拉克出口违禁品或具有军民双重用途的物资。不管事实真假与否,按惯例这类公函都要印发成联合国正式文件予以散发,轻则提请当事国注意,对性质严重者,我作为联合国主管官员,必须安排召开制裁委员会正式会议,通报有关情况,由委员会审议并决定如何处置。多数情况下,此类指控与当事国政府并没有直接关系,即使情况属实也往往是个别公司的企业行为,该国政府可能并不知情。但这类检举信函一旦被列入会议日程,当事国政府便有义务就问题的来龙去脉作出解释,委员会通常还会要求该国政府彻查案情并向委员会提交报告,然后酌情再议。被“检举揭发”的问题有时虽不大甚至是无中生有,但往往会引起外界媒体炒作,给当事国造成许多负面影响。假如有人借题发挥,乘机煽风点火,那么被事件涉及的国家往往不是有口难辩,就是越洗越黑,即使后来事实证明它没有过错,也会在媒体炒作过程中给自己带来许多麻烦。

从下面几个典型的案例中,人们不难看出这种事件的严重性:一家德国媒体对外透露,萨达姆政权曾试图通过一家印度公司在德国为伊拉克采购军事用品;英国代表团照会委员会称,白俄罗斯计划为伊拉克军人提供培训;还有一个代表团给委员会主席写信,揭发乌克兰曾向伊拉克输出可用于空中被动雷达搜索系统的设备。这些检举揭发文件引起了委员会和国际舆论的高度重视,委员会多次就此开会,主席几次致函有关国家政府要求彻查真相,各国媒体也进行了大量报道,事情闹得沸沸扬扬,把当事国搞得狼狈不堪。当然,没有哪一个国家会承认自己违反了联合国决议,从而甘愿受到国际社会的谴责甚至制裁。在长达数月的调查和委员会内部争论不休之后,被举报的国家全部否认了上述指控。尽管罪名不能成立,指控不了了之,但事件的阴影长期挥之不去,严重损伤了有关国家的声誉。

1995年前后,我的办公室收到中东某大国常驻联合国代表的一份正式照会,称在该国港口发现并扣押了一艘涉嫌载有向伊拉克运送禁运物资的货轮。照会称,这批具有双重用途的货物原产地是中国,这桩案件同时也涉及到美国和德国的两家公司。照会要求委员会尽快指示如何处理此事。

凭经验,我感到事情有些棘手。由于涉及的物品属性敏感且数额巨大,万一属实,将构成一个严重的违禁案例。作为联合国的官员,任职前要宣誓“效忠于联合国”,不得在有损联合国利益的情况下为任何国家谋求好处。为了维护国际公务员的公正和公平,这些规定当然很有必要。但在当时情况下,假如我按一般程序处理此案,将来照会肯定会立即编号印发,交由制裁委员会处理,那么不管指控真假与否,也不论此案是否有其他背景,都将对中国产生负面影响。而且,该照会一旦印发,就会成为联合国正式文件,在联合国将会永久记录在案。更为麻烦的是,当时美国别有用心的一些媒体正在寻找各种借口向中国发难,假如事情捅出去,很可能会给那些人提供他们正在寻找的口实,误导外界舆论,给反华势力制造一个丑化中国的绝好机会,对我国际形象将十分不利。

在重大国际问题上,中国历来是一个负责任的国家,我深信中国政府绝不会做任何违反联合国决议的事。但谁也不敢担保某些个人或公司不会为利益所驱使,瞒着政府做出某些不当行为。看到祖国的声誉可能会因这种单方面的未经核实的指控而受到伤害,我想任何人都不会无动于衷。在坚持国际法准则与维护国家尊严之间产生了矛盾,这种实实在在的“利益冲突”使我无法回避。但同时我也感到,在来照所陈基本事实尚不十分明晰的情况下就草率印发,也不符合联合国的最高利益。只要处理得当,完全可以首先澄清真相,进而化解事端,最后达到让联合国及有关各方都受益而无损的一种结局。

由于来文中有些情况尚待进一步澄清,从审慎的角度出发,我指示秘书处对来文暂扣缓发。对会员国来文的这种“技术性”处理并不违反联合国相关规定。在同一时间,我将此事向有关方面作了通报,请他们尽早考虑是否需要采取应对措施。一般情况下,秘书处不能也无权对成员国来文搁置不理,我虽是秘书处主管官员,除了可以采取点技术性缓兵之计外,其余也无能为力。中国常驻团马上向国内做了报告,同时也告知另外两个当事国美国和德国的代表团,以便分头行动尽快查清事情真相。三国就此分别在各自首都和纽约联合国总部展开工作。调查结果如何,我没有过问,但三国工作效率惊人却是实实在在的。两天后,“检举揭发”国的大使(常驻联合国代表)亲自给我打来电话,要求我“不必理会”他两天前的那份正式照会。随后,这位差点惹出麻烦的大使又根据我的建议通过正规程序派人送来了亲笔签名信,正式要求将那份照会撤回。 他在信里写道,请秘书处退回那份照会,“就只当从来也没有收到过它一样”。

经过各方努力,所谓的违禁走私举报案及时得到了解决,不但在第一时间使事情真相得到澄清,免除了事件可能被媒体炒作带来的尴尬,又在实质性问题上维护了联合国决议的权威。各方都成了赢家,我心里也长长地舒了一口气。

多国海上拦截部队(MIF)——制裁与走私的斗争

根据联合国安理会第661(1990)号决议,联合国对伊拉克实行了史无前例的全面经济封锁等一系列严酷的制裁措施。伊拉克的进出口路线被全部切断,除部分粮食和药品外,伊拉克进口几乎陷于停顿,其赖以生存的石油出口1996年前被全面禁止,国内物质极度匮乏,外汇日趋减少,国民经济遭到严重破坏。1996年后,石油出口有条件地部分解禁,但所有进出口和相关活动都是在联合国第986(1995)号决议限定的“石油换食品计划”的严格监控下进行,伊拉克的困难处境并未得到根本改善。

为了突破禁运,伊拉克萨达姆政权绞尽脑汁,从陆路和海上开辟了多条走私通道,其中最主要的就是通过红海经由约旦南部阿喀巴港进口所需物资,同时使用小型船只通过波斯湾走私石油换外汇。浩瀚的海洋和多变的气候给伊拉克人提供了方便,也给美英等国监察禁运的努力增添了不少困难。多国海上拦截部队(MIF)正是在这种情况下,凭借安理会第665(1990)号决议而建立的。十余年间,先后共有21个国家(其中绝大多数是美国的西方盟友)象征性地派遣海军舰只参加过这支海上拦截部队,但海上拦截部队的真正主角是美国自己的第六舰队。值得一提的是,多国海上拦截部队的授权虽是泛泛地援引联合国安理会第665(1990)号决议,但它不是联合国所组建,不由联合国指挥,不是传统意义上的联合国维和部队。

多国海上拦截部队的几十艘战舰在红海和波斯湾两处海面上常年游弋,检查所有可疑过往船只,对伊拉克的走私活动进行围追堵截。它在遏制伊拉克非法活动的同时,也不可避免地干扰了这个地区沿岸国家的正常航运贸易,因而招致了许多国家的不满和抗议。当这些问题闹上安理会以后,如何处置这个局面便理所当然地变成了伊拉克制裁委员会的议题。

委员会多数成员国认为,既然多国海上拦截部队的权力来自联合国决议,该部队就有责任向监督决议执行情况的伊拉克制裁委员会报告其活动情况,必要时接受委员会的质询和指导。在委员会的要求下,美国代表团不得不开始向委员会提供多国海上拦截部队的活动信息。

为了加强沟通,进一步落实对伊制裁措施,1996年开始,委员会几次要求多国海上拦截部队的协调员,即时任美国第六舰队的司令官,前来纽约联合国总部向伊拉克制裁委员会通报有关情况。经过几次无果而终的交涉之后,这一次,美国人出乎意料地答应了。美国历来反对联合国插手它自己能够操控的事务,在向委员会汇报其拦截活动问题上,它开始也是满心不乐意。现在态度突变,究其原因,主要是美国意识到单纯依靠自身力量难以完全控制海上走私活动,美国虽强但也不足以号令全球,且有点名不正言不顺。面对海湾地区不少国家的抱怨和不满,迫于国际舆论的压力,美国意识到多国海上拦截部队必须得到联合国的配合和支持,才能更有效地开展工作。由此美国认为,让联合国有限度地介入对美国有弊但更有利。

回顾一下当时的情景还是很有意思的。作为伊拉克制裁委员会的主管官员,我要代表委员会主席与美国代表团就有关事项进行联系和磋商,并拟订具体接待方案和会议议程。由于是历史上第一次让美国的海军大员前来联合国向制裁委员会的文职外交官们汇报工作并接受质询,国际社会对此十分重视。安理会伊拉克制裁委员会就此授权我代表委员会和美国代表进行必要的磋商和准备。

几轮交涉之后,我与美国代表团终于达成协议,各项安排也取得了委员会的认可。美国外交官办事非常认真,美军方更是有板有眼,有根有据,对将向委员会的汇报准备得十分周到仔细。记得那天正式开会前,美国海军的几名参谋和联络官由美国外交官陪同来到秘书处大厦35层我的办公室,就会议程序和可能出现的问题及相关安排最后一一进行核实。 上午9时30分,委员会会议在联合国总部第七会议室正式开始。全身戎装的美国第六舰队司令、海军中将雷德率七八名助手鱼贯而入,在联合国第七会议室面对主席的一端依次就座。平时一贯是西装革履的会议室内,突然出现了一群全副戎装的军人,这在联合国历史上还是第一次,引起了不小的轰动。会议室外挤满了各国驻联合国的记者和外交官,在简短的拍照之后,非委员会成员全部退场,只能静静地候在会议室门外。

会议室内,宾主双方简单寒暄之后,雷德中将便在委员会主席的邀请之下起立发言,在助手投影仪的配合下,用大量图片和数字详细介绍了多国海上拦截部队历年来在该地区的活动情况,列举了不少美国认为是违反安理会制裁决议的案例,并请求委员会配合,支持多国海上拦截部队的工作。我坐在委员会主席的左侧,面对侃侃而谈的美国海军中将,心头涌起许多感慨。是的,伊拉克萨达姆政权是应该为自己侵略科威特的行径受到惩罚,美国人在联合国的大旗下“替天行道”的说法也不无道理,但无辜的伊拉克人民却成了联合国制裁最大的受害者,他们是真实地生活在水深火热当中的弱者,国际社会又该如何去拯救他们呢?此外,超级大国的炮舰外交后面,是不是还隐藏着见不得人的其他目的?

雷德中将介绍情况完毕,委员会主席和各国代表当然要客套地轮流感谢一番。由于海上拦截涉及许多敏感的国际法问题,委员会各国代表的发言、评论和提出的一些尖锐问题也确实让在场的美国人捏了一把汗。美国军人虽是有备而来,但他们毕竟不同于长袖善舞的外交官。美国代表团成员后来透露,他们的确曾担心这些海军大员会出现应对失当的局面。 事实证明,美国军人训练有素,除雷德中将本人应付自如之外,其麾下的军官也个个表现不凡,分别从不同侧面回答了代表们的质询和问题。由美国将军向联合国文职外交官所作的首场通报秀圆满结束,由美国主导的多国海上拦截部队的神秘面纱终于被揭开了。在此后的数年里,应委员会的要求,先后又有法尔格、鲍迪、摩尔和科廷等四位美国海军中将或上将以多国海上拦截部队协调员的身份来到联合国总部,向伊拉克制裁委员会通报有关情况,寻求委员会的进一步合作和支持。

根据美国人自己提供的统计数字,在这支部队活跃的十年里,它的军舰游弋在红海和波斯湾的海上通道上,对过往商船和其他船只进行了三万多次盘查,其中登船检查高达一万余次,约一千余艘商船因所运载货物可疑或手续不全等原因被勒令返航或押送至附近其他国家的港口接受处理。

应该说,多国海上拦截部队对遏制伊拉克的走私活动发挥了重要作用,但它费心编制的拦截大网也不是没有漏洞,走私活动从未停止。再精明的猫也不可能把狡猾的老鼠赶尽杀绝,在高额利润的驱使下,伊拉克以及其他国家的一些石油走私船在风云诡谲的波斯湾与海上拦截部队玩起了捉迷藏的游戏。它们利用熟悉海上环境的优势,在月黑风高的夜晚,利用船体小不易被发现的特点,频频出没在公海与他国领海之间。为了缩短航程,当美舰不在时,这些小船大摇大摆地行驶在公海上,待美舰一出现便躲进沿岸国漫长的领海里,让只能在公海上执行任务的美国舰队眼巴巴地望洋兴叹,鞭长莫及。美国和英国曾多次指责伊朗等国为走私船提供方便,但得到的答复往往是要么拒不认账,要么是装聋作哑,偶尔也会做做样子,扣押一两只走私船进行一番调查,但走私活动仍在继续。这种情况让美国十分恼火,在它自己深感力不从心或无能为力的情况下,不得不转向制裁委员会求助。这也就是美国同意让它的海军大员来联合国总部向伊拉克制裁委员会通报情况的根本原因。


联合国花园景观:中国的世纪宝鼎

作者系中国联合国协会常务理事,外交笔会成员,前联合国高级政务官

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