回首机关事业单位工资制度改革之路

2016-05-08 05:12:07


平衡比较仅仅是工资(收入)水平的平衡比较,并不是“制度并轨”,对各类人员实行“分类管理”的改革思路应当继续坚持。

口 侯建良


新中国成立以来,我国机关、事业单位工资制度先后于1956年、1985年、1993年、2006年,进行了四次大的改革。

新中国成立初期,我国工资制度的格局是供给制和工资制并存。随着社会主义制度的建立、国民经济的恢复和发展,劳动生产率有了较大提高,原有的工资分配制度与形势发展的需要越来越不相适应。于是中央于1955年7月决定废止供给制,统一实行工资制。1956年进行了第一次全国工资制度改革,建立了国家干部的级别工资制。当时机关、企业、事业单位的国家干部实行统一管理、统一调配,执行“一条龙”的工资标准,共分27级。级别与职务有一定的对应关系,一职数级,上下交叉。

级别工资制较之供给制和工资制并存的制度是一个大的进步,在当时起到了一定的积极作用,但也逐渐暴露出一些先天不足的制度缺陷,那就是没有重视职务在“按劳分配”中的地位和作用。特别是经过“文化大革命”,原来干部按级别管理的基础已经破坏,职、级不符的情况普遍存在,级别工资制的劳酬脱节、“大锅饭”弊端日益明显。

随着党和国家工作重点的转移、经济体制改革的逐步展开,机关、事业单位和企业干部统一管理制度的模式已经越来越不适应,企业开始逐步实行分类分级管理体制,推行工资总额同经济效益挂钩的办法,分配形式更加灵活多样。1985年6月,党中央、国务院决定对机关、事业单位工资制度进行改革,下发了《关于国家机关和事业单位工作人员工资制度改革问题》的通知。改革将企业工资制度与机关、事业单位工资制度脱钩,在机关、事业单位建立以职务工资为主的结构工资制,将工资分为基础工资、职务工资、工龄津贴和奖励工资四个部分。这次改革初步解决了当时职级不符的矛盾,适应了加强岗位责任制的要求,对调动工作人员工作积极性起到了一定作用;但过分强调职务,只有晋升职务才能增加工资,因而在一定程度上产生了诱发机构升格、滥增领导职数、争升职务等问题。

1993年工资制度改革是在经济体制改革深入发展,逐步建立社会主义市场经济体制的新形势下进行的。1987年党的十三大决定对国家干部实行分类管理,逐步建立起符合机关、事业单位和企业各自特点的干部人事制度。经过几年的试点论证,从1993年10月1日起正式实施《国家公务员暂行条例》。配合公务员制度的全面施行,国务院下发了《关于机关和事业单位工作人员工资制度改革问题的通知》,决定从1993年10月1日起,机关和事业单位工作人员实行不同的工资制度,同时公布了机关和事业单位两个工资制度改革方案。事业单位根据经费来源的不同实行不同的管理办法,根据不同行业的工作特点分别建立符合各自特点的专业技术人员工资制度,同时建立管理人员工资制度。机关公务员和参照执行公务员制度的人员实行职务级别工资制,包括职务工资、级别工资、基础工资和工龄工资四个部分,其中职务工资和级别工资是工资构成的主体。职务与级别有一定的对应关系,上下职务对应的级别适当交叉,低层次职务对应的级别比高层次职务适当多一些。这次改革的特点是,在工资制度设计的科学性方面有了明显突破,机关工作人员工资制度确立了兼顾级别和职务两大要素的正确思路;并规定了正常晋升工资的办法,初步改变了以前经若干年按人员的一定比例“评工资”的落后做法;提出了机关工作人员平均工资水平要与企业相当人员平均工资水平进行平衡比较的原则。但新的工资制度也存在着基本工资切块偏多、功能重叠、级别的作用偏小等问题,有待于进一步完善。

2005年4月27日,经全国人大常委会审议通过,《中华人民共和国公务员法》(以下简称《公务员法》)颁布,并决定自2006 年1月1日起施行。我国公务员制度进一步完善,公务员范围由原来的行政机关工作人员扩大到所有机关工作人员。《公务员法》对公务员的基本工资制度、正常增长机制、工资水平以及福利、保险、退休金等都作出了规定。为了贯彻落实《公务员法》规定,党中央、国务院决定,从2006年7月1日起,对公务员工资制度进一步改革和完善。其主要内容,一是基本工资结构由原来的四项调整为职务工资和级别工资两项,取消了实际意义不大的基础工资和工龄工资。二是对公务员级别作了较大调整,公务员级别数目由原来的15级增加到27级,相应调整了各级职务对应的级别数,尤其是较大幅度增加了低层次职务对应的级别数,如科员、办事员各对应9个级别,给基层公务员提供了较大的级别晋升空间。同时适当加大了不同职务对应级别的交叉幅度,增加了公务员在不升职务情况下晋升级别的余地。三是进一步完善了工资增长机制,公务员年度考核称职以上的,一般每5年可在所任职务对应级别内晋升一个级别,每两年可在本级别内提升一个工资档次。四是对公务员津贴补贴制度作了进一步规范等。在对公务员工资制度进行改革和完善的同时,对事业单位工资制度也进行了改革和完善,内容主要是建立岗位绩效工资制度、完善工资正常调整机制、建立和逐步完善高层次人才和单位主要领导的分配激励约束机制等。

新中国成立以来的几次工资制度改革,从改革的指导思想、总体设计、推行步骤及社会关注度来看,都是以机关工作人员工资制度改革为主导的。所以在概述之后,我们不妨再来单看一下机关工资制度改革。纵观机关工资制度的几次改革,主要侧重的是对工资结构的调整,先是重级别,后是重职务,经过了半个世纪(从1956年到2006年)的摸索,终于找到了职务与级别相结合的正确思路。《公务员法》明确规定:“公务员实行国家统一的职务与级别相结合的工资制度。”这一成果得来不易,反映了我国工资制度改革坚持实事求是的思想路线和努力探索的改革精神。但另一方面又使人想到,如果我们不是单纯地“摸着石头过河”,而是一面坚持实践探索,一面加强研究,或许会少走一些弯路。其实,我国古代俸禄制度早就考虑到了职务和级别两个要素,宋代已实现了两个要素的较好结合:基本俸禄按官阶确定,再按职务发“职钱”。对于一个任现职的官员来说,俸禄与职钱大约各占一半。古人说:“以劳叙阶(官阶),以能授官(官职)。”官阶体现资历和劳绩,考核合格的可按规定的年头晋升官阶,类似今天级别的功能;官职则体现职责和能力。官阶与官职有一定对应关系。所以,从我们丰富的基因文化里可以找到大量有益的启示,尤其是在治国理政方面。当然,职务和级别的比重可根据时期和层次的不同而有所差别,但强调一种倾向时不宜过头,以免重复“面多了加水,水多了加面”的老路。

工资制度是否合理,不光表现在工资结构上,还表现在工资水平上。工资结构调整的是执行该工资制度的人员内部关系,工资水平调整的是执行该制度的人群与其他有关群体的关系。关于公务员工资水平,1993年公布的《国家公务员暂行条例》、2005年公布的《公务员法》,都根据国际通行的“平衡比较”原则作过相应规定。国际上实行公务员制度较早的国家,大都通过对企业相当人员的工资水平调查,给公务员的工资水平找一个参照数。《公务员法》规定:“公务员的工资水平应当与国民经济发展相协调,与社会进步相适应。国家实行工资调查制度,定期进行公务员和企业相当人员工资水平的调查比较,并将工资调查比较结果作为调整公务员工资水平的依据。”但由于各种原因,这一规定尚未得到落实。自党的十三大决定对国家干部实行分类管理后,从宏观层面上讲,对机关、事业单位和企业相当人员的收入水平应该有个适度平衡的问题。所谓平衡比较,是指在学历、资历、专业水平、管理能力等方面大体相当的人员之间进行工资比较并适度平衡,并不是在不同资质人员之间搞平均主义。分类管理加平衡比较,便是社会主义市场经济条件下管理各类人员的一套比较科学的办法。需要提醒的是,平衡比较仅仅是工资(收入)水平的平衡比较,并不是“制度并轨”,对各类人员实行“分类管理”的改革思路应当继续坚持,避免陷入“合久必分,分久必合”的思维怪圈。■

作者系人事部原副部长

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