初设全国社会保障基金的台前幕后

刘仲藜 口述 高芳 采访整理   2016-05-08 05:13:20


从参与理事会的初创到现在,我最想说的是,希望理事会的资金来源再多一点,战略储备搞得再大一些。

刘仲藜 口述

高芳 采访整理


刘仲藜,国家财政部原部长,国务院经济体制改革办公室原主任,全国社会保障基金理事会首任理事长,第十届全国政协常委、经济委员会主任

镕基同志曾在会见外宾时说,我将来不当总理了,来当理事会的主席

新中国成立后相当长一段时期内我们是单一经济,无论国有企业还是集体企业,职工的社会保障都由企业负担。而有的企业亏损了,政府还要给补贴。当时有的国有企业效益不好,有机制问题,但也有社会负担太重的因素。职工退休后要给退休金,有病了要公费医疗,一个百十来人的县办工厂,有一两个职工得了重症,这个厂就可能被拖垮。有些企业还要办子弟学校、职工医院、托儿所,有的甚至还要办公安机构。

改革开放以后有了多种经济成分,外资企业来了,合资企业多了,私人企业发展起来了。这些企业对职工医疗、退休养老以及企业裁员和企业倒闭失业等生活保障,只按国家规定缴费,余下就由国家负责,也就是社会保障。这对国有企业来说,就形成了不平等竞争。因此,国有企业、集体企业也开始跟其他所有制企业一样,加入社会保障。

我国从国情出发,积极、渐进地推动社会保障制度改革,并在逐步完善中。先是在城镇形成了以职工养老、医疗和失业保险,以及居民最低生活保障为重点的社会保障体系框架,之后又逐步向农村拓展。当时,社会保障基金的来源正如2000年9月25日新华社通稿《筹集积累社会保障基金 完善社会保障体系 国务院决定成立社保基金理事会》中披露的那样,主要是:城镇企业职工基本养老、医疗和失业保险基金主要是依靠参保企业和职工本人缴费;各级政府机关职工的基本养老保险依靠政府财政, 医疗保险依靠政府财政和个人缴费;全额拨款的事业单位职工基本养老保险依靠政府财政,企业化管理的事业单位基本养老保险依靠单位和职工缴费,全部事业单位职工的医疗保险和失业保险基金依靠单位和职工缴费;城镇最低生活保障的资金主要来源于各级地方财政。

这期间有的地方出现了欠发养老金的问题。欠发原因较多,一个是有的地方社保的收入不够支出,也有个别地方挪用的问题。欠发的部分,后来由中央财政拿出一笔钱补上了。

在这样的情况下,很多研究机构,包括世界银行,对中国的社会保障问题进行了广泛的研究,包括保障范围、制度设计、发展前景、资金需求、筹措渠道。有的说,中国开始进入老龄化社会了,多少年以后养老金需要多少多少,再过多少年又要增加多少。主张很多,数字也很多,这个研究机构一个,那个研究机构一个,有的账听了以后很惊人。国务院领导讲,这个“账”不能“买”,但这个事情说的是对的,早晚要发生,将来进入老龄化以后肯定有一笔大的开支,现在差一点儿财政可以补,补到一定程度也会补不起了。为了满足社会保障资金日益增长的需要,在缴费标准不宜过高的情况下,国家有必要从多种渠道筹集和积累一笔基金,发挥补充和调剂作用。

有一次,时任总理的朱镕基同志接见美国斯坦福大学教授刘遵义时,刘教授就此向镕基同志建议设立一个全国性的储备基金。镕基同志表示同意,说,我将来不当总理了,来当这个理事会的主席。从这时候起,他就开始酝酿这件事。

社保基金是一种“战略储备”

1998年,我离任财政部部长,到国务院体改办任主任,那一年我64岁。过了一年,我向镕基总理提出,我已65岁,按规定当免去行政职务,请他考虑一位接任者。朱镕基总理说,你先别下,我还有事要交你办。直到2000年11月我被任命为全国社会保障基金理事会理事长后,才被免去国务院体改办的行政职务。

记得是在2000年五六月份,有一次国务院在京西宾馆开会,会上通知:计委的王春正、财政部的楼继伟、社保部的张左已,还有刘仲藜,你们几个会后留下。散会以后我们几个到了会议室,镕基同志说:我今天有一个题目,成立一个理事会,准备将来老龄化出现的问题,大家赞成不赞成?几位部长都说赞成。镕基同志说:那我提个建议,就请刘仲藜来筹备吧。大家表示没意见。我说:您不是说过以后自己来当主席吗?镕基同志说:那是说说嘛,我怎么能当。

当时需要考虑的有几个问题,一是这个机构是什么性质,二是基金从哪儿来,第三,基金既要安全又要增值,得有个投资的管理办法。关于机构的名称,我问总理,国外都叫养老基金,我们叫什么?总理想了想说,我们叫社会保障基金。

我们之所以叫社会保障基金而不叫养老金,是因为社会保障的范围比养老金要宽,说明这个钱可以用于养老,也可以用于最低生活保障,用于医疗、失业救助。

初步方案制订后,提交到国务院常务会议上讨论。大家都说,成立理事会这个事有远见,是大好事。总理说:那是不是就请刘仲藜当理事长?吴邦国同志说,我赞成。大家也都表示同意。

国务院通过后,就上报了中央。2000年8月,党中央同意建立全国社会保障基金并设立全国社会保障基金理事会,任命我担任第一届理事长。中央把社会保障基金提得很高,明确指出,这是 “一种战略储备”。总理回来后向我们作了传达,并对一些细节商定后,指示我起草并提供给新华社一份通稿,说明全国社会保障基金理事会成立以及它的背景、宗旨,等等,经总理亲自审定后发表,当时国内各大报纸都刊登了。

创业难

9月新华社发出通稿之后,我就开始着手理事会的组织筹建工作。当时我体改办主任还未被免职,又要筹建理事会,可是两手空空,无人、无房、无钱。“兵马未动,粮草先行。”我先从体改办“借”了七位同志,他们是分管各类业务的各个职别的工作人员,以后都成了理事会的工作人员。这些同志一到岗就开始工作。我列举一下:

一、这些同志按分工,分别到中办、国办、中纪委、国家机关工委以及有关部门,报到并建立“户头”,向这些部门汇报中央关于成立全国社会保障基金理事会的决定,要求文件发送、参加有关会议、保密制度、档案建立,以及机关党组织的设立等等。这些部门非常负责,很快,应有的文件发了,应参加的会议接到通知了,并到理事会办公地点对值班安排、档案建立、保密制度等进行了现场指导。

二、落实办公地点。经过财政部有关司协调,在中国农业发展银行安排十几个房间“落脚”。农发行十分支持,包括卫生打扫、职工就餐等都安排得十分周到。

三、经费问题。先要一些经费运作起来,下一步再完善申报预决算,因为多少人没定,如何开展业务还无“谱”,财政部也同意先预拨一些开办费。但我考虑到,将来不管谁来接,财务账目不论是基金积累,还是机关的财务收支,都要能交代清楚。于是我找到财政部会计司,要一个会计高手来管财务。会计司长问我要谁,我说了三个人名字说,从三人中任选一位给我。对方哈哈大笑,说:你怎么这么了解情况?我说,我从这儿出去的嘛。最后沈小南同志到理事会担任财务部主任,她是一位会计专家,三年前升任为副理事长。

四、编制问题。当时的人事部部长兼中央机构编制委员会办公室主任宋德福问我,理事会需要多少编制?我说,这类性质的理事会在中国还是首家,而且理事会刚成立,我也说不上多少人最合理,编办也不好定,能不能这样,先定50个人,文件上留一句话,“根据将来的实际情况适当调整”。他说,我赞成。就这样暂定下来了。

筹建中还有许多细小问题,就不一一列举了。

按照镕基同志的意见,理事会被定为国务院直属的事业单位。本来我最初的设想是学国外模式。在国外,理事会理事长、副理事长都是虚设的,真正的执行人是底下的总裁(总干事),我们通常叫秘书长。后来理事会又陆续进来几位副部长来担任副理事长,有劳动和社会保障部的刘雅芝副部长、财政部的冯健身同志,还从证监会调来副主席高西庆同志。总理就讲了,这么多领导,理事会得成立党组。理事会“升格”了,我就跟宋德福说,这下得加编制,四个省部级领导,每位配秘书一个、司机一个,四乘三,这就占去12个。宋部长也觉得有道理,编制加到了80个。

初创时理事会的人员来自四面八方,行政机关调转一部分,毕业生一部分,还有从投资基金管理公司吸收一部分。到我卸任的时候,理事会有60多个人。我不希望人多,无事生非,人要少,忙得不可开交就挺好。

镕基同志指示我,理事会的理事要选一些在社会上有点名声,对钱的管理又有经验的。我理解他的苦心,他是希望这个钱能管好,能让社会上放心。所以,我们第一届的理事有袁宝华、杨纪珂、陈锦华等人,陈锦华是最拥护成立这个理事会的人之一。另外还有几位省里的省领导。

从2000年8月中央批准成立理事会到当年年末,五个月内,我主持完成了理事会的“落户头”、理事党组及机关党委组建、招兵买马、办公地点、经费、基金投资、管理办法等筹建工作。


2008年2月3日,时任全国社会保障基金理事会理事长戴相龙(右)、第二任理事长项怀诚(左)拜会十届全国政协常委、经济委员会主任,全国社会保障基金理事会首任理事长刘仲藜

基金是老百姓的养命钱

理事会刚组建的时候,基金的资金来源方面,一是国家的财政拨款,每年给一些;二是从国有企业上市筹措的资金里提取一部分,等于一次性划拨一部分股份过来;三是从彩票收入中提取一部分,包括体育彩票、福利彩票,大体上一年给近10%。社会上反响不错,因为是取之于民、用之于民,最后还是要用到老百姓身上去。

理事会的主要任务是:管理中央财政拨入的资金、通过变现部分国有资产所获得的资金以及其他形式筹集的资金;根据财政部、劳动和社会保障部共同下达的指令和确定的方式拨出资金;挑选、委托专业性的资产管理公司对基金的资产进行运作,在此基础上实现其保值增值;向社会公布社会保障基金的资产、收益、现金流量等情况。

全国社会保障基金理事会对基金的资产运作,最重要的原则是保证社会保障基金的安全,并实现增值。记得吴邦国同志半开玩笑半认真地说:“刘仲藜,理事会不赚钱还可以宽恕你,要把钱搞丢了那可是……”我深知他的关心,这里都是老百姓的养命钱,理事会责任重大,真是不能掉以轻心。

全国社会保障基金理事会是国务院直属的事业单位。它跟基金管理公司不一样。基金管理公司里每一个人员的收入分配是按为公司创造的收入根据比例来提取,盈利多就分得多,盈利少就分得少。这样有激励员工努力的一面,但也容易产生风险大的项目。一般来说,回报率高的风险相对大,回报率小的风险较低。为了不让理事会去冒大的风险,镕基同志定了几条:第一,理事会单位的费用和人员的工资由中央财政开支,不占用社会保障基金,财政部对理事会作预算安排,而基金增值部分全部归入基金,员工收入跟基金的收益脱钩;第二,员工收入比行政单位稍微高一点;第三,从制度上对理事会的权力进行制约。按照镕基同志指示,在投资管理方面,理事会设了两个委员会:一个叫投资决策委员会,一个叫风险控制管理委员会。其中的投资决策委员会,它的机制跟联合国安理会常任理事国一样,实行一票否决。比如我作为理事长,大家说往哪儿投资,我要不赞成,这个提议就被否掉了;但是我一个人也不能决定投资哪个项目,因为其他四个人有一个不同意就不行,必须五个成员意见一致,官儿再大也没用。

全国社会保障基金作为国家的一项战略储备,有两个目标:一是保障资金安全,二是要增值。其中安全是第一的,增值多少要看情况。党中央、国务院并没有给过指标,也从来不给指标,只给投资管理办法。但我们自己内部定了一个目标,即回报率不能低于通货膨胀率,因为低于物价上涨水平就等于贬值了。

根据2000年国务院批准的社保基金投资管理办法,企业债券、股票这些风险较大的投资不能超过总投资的49%。银行协议存款、国债这些相对稳定安全的投资不能低于50%,这就从决策机制上控制了大的风险。另外在实际操作中还有风险控制。按照投资管理办法,理事会还聘请了托管人、管理人。托管人就是基金管理公司,管理人是银行。托管人是怎么产生的呢?我们请了15位专家对基金管理公司进行评选。这15位专家也不是都参加,每次随机抽样聘请9位,所以基金管理公司想走后门也不知该找谁。经过专家评选,最后我们评出七家,现在又扩大了几家。银行也是经过专家委员会评选出来的,当时评选了两家:一个建设银行,一个交通银行。理事会的钱都存放在银行,支付也都通过银行。比如说理事会要买国债,我们通过银行把钱支付给销售单位的账号。为了避免“事故”,由我们理事会财务部主任、银行主管,还有卖国债一方“三头对案”后,经分管财务的副理事长批准后,才调拨资金。

推进多元化投资

我们一开始的时候比较谨慎,慢慢经验丰富了,管理也比较成熟了,工作也是一点一点地放开的。最初理事会只有一个投资部,后来陆续增设了股权部、境外投资部,等等,投资范围逐步扩大,业务量逐渐增加。我那时候还没开始搞股票投资,是协议存款、国债、企业债,另外还有信托投资。当时我们研究,像三峡这样的工程何必发企业债呢?我们用信托投资给三峡,对三峡来说,它比发企业债的利息要低,而对于我们,投资也是安全的,这个信托投资是丢不了的,除非把三峡大坝冲垮,发电设备都冲垮,不然肯定是旱涝保收的。

我离开的时候,正在对股票投资管理人进行招标,专家正在评审。我离开后大概两三个月,专家评审结果出来了,七家基金管理公司开始陆续代理理事会的基金进入股市。

总的来说,理事会在风险控制方面做得比较好。有赚有赔,多赚少赚,这对投资者来说也是正常的。但努力方向是少赔多赚,总体要赚,尤其要注意长远。迄今为止,理事会十几年的收益率达到了八点几,应当说是相当不错的,没有辜负党中央、国务院的托付。

近几年,又开始允许一些地方将结存的养老金委托理事会投资运营,由理事会代理股票、企业债权、信托等投资。怎么操作呢?比如理事会承诺地方,假设今年银行存款年利率是3%,我们合约每年给你4%。如果实际收益达到6%,理事会就拿出2%,作为风险基金;假设明年收入只有3%,就从风险金中补足,补到4%。有几个省是这么办的,它们也是愿意的。4%是最低标准,这个数字已经不算低了,现在通货膨胀率都不到2%,买国债的话一年期还不到3%。

越大越好,多多益善

2002年十六大以后,镕基同志结束了中央政治局常委任期。有一次我汇报完工作后问镕基同志,您准备再干些什么?他说,不干了,回家,写书。他问我,这几年怎么样?我说,按照您的安排,这五年我干了两件事。他问,什么两件事,干了那么多,怎么只两件?我说:“您给我两件事,一个叫组建,一个叫撤销——撤销了三个机构,组建了三个机构:撤销体改委,撤销特区办,两个合并组建体改办;组建专题办,撤销专题办;组建社会保障基金理事会……”说到这儿,镕基同志说:“这可不能撤销啊。”我说:“不会,不会。”我还说:“组建还好办一些,撤销收摊比较难,尤其是在人的去向安排方面。”他说:“不错,都安排好了。原来体改委100多人,特区办有四五十人,加起来两百多人,两个机构合并以后,国务院体改办才80多个编制,最后都安置好了。”说到理事会,镕基同志说:“你现在最大问题是什么?”我说,最大的问题是上市公司股权划拨一部分作为社保基金问题要尽快决策。因为这是重要的基金来源之一。他听了后,当即告诉秘书,安排第二天就研究落实这个问题。不几天,这个问题就解决了。理事会又增加了一项社保基金的重要资金来源。

2003年3月,我从理事长的职务上退下来,到了全国政协,由项怀诚同志接任。从2000年到现在,理事会已经15年了。从参与理事会的初创到现在,我最想说的是,希望理事会的资金来源再多一点,战略储备再大一些。我记得头一年,因为刚开始,没有筹到多少钱,到2000年,财政开始拨入几百个亿。到项怀诚同志接任的时候,理事会共筹到了1700亿元。到今年6月末,通过财政拨入的预算拨款,国有股减持、转持资金,彩票收益金等各项资金,共计近7000亿元,成立以来累计投资的收益为7746亿元,总量达到14700多亿元。

不光是我,包括我们理事会开会的时候,大家都希望资金来源的渠道能够增加,数量增加一些,做大“战略储备”。比如,随着国有企业的进一步改革,股权划拨上可以再放开 一点,这并不会影响到企业的经营。而且,国有企业现在如果股份多元一些,监督可能更好一些。

实在地说,理事会也是国家经济建设中的一分子,它的资金并没有闲置,通过银行存款,购买国债、企业债,信托投资等等参与到了国家经济建设当中,在经济活动中流动,产生效益,只不过是归到了理事会的名下。基金要做大,相应的要解决资金长远来源的问题,这是一个重要方面。另一方面,社会保障的支出上也要把握幅度、节奏。我们国家的民生福利这几年一直在提高,开支一直大幅度增长。要开源节流、提质增效、收支平衡。国际经验值得重视,所以现在就要想得更长远一些。理事会的战略储备要扩大、扩大、再扩大,同时社会保障各个项目在制度上要不断改革完善,两个方面加起来,使我们真正做到平衡、协调、可持续。

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