超越争议 携手共赢

2016-05-08 05:12:23


王嵎生 口述

潘飞 采访整理

美国高官桑德拉·克里斯托弗女士几乎是贴着我耳朵轻声说:“‘亚太经济共同体’是克林顿总统的‘宠儿’,他现在已作了很大让步,把‘共同体’改成了‘大家庭’。届时还请贵方‘高抬贵手’,允其通过。”


王嵎生大使

1993年2月,外交部正式任命我为中国APEC(Asia Pacific Economic Cooperation,亚太经合组织)高级官员。从双边外交到多边外交,这是我外交生涯的一次重大转变。同年3月底,我率领APEC高官会中国代表团前往美国古都威廉斯堡出席当年APEC第二次高官会(SOM)。到1998年10月为止,我前后担任中国APEC高官近六年,负责筹划和执行领导人会议和部长级会议的决定,总体协调APEC各委员会和工作组的工作,扮演了一个承上启下的“总管”角色。

APEC的出现有其深刻的时代背景。20世纪八九十年代以来,东亚迅速崛起,实际上已同北美和欧盟在经济上形成三足鼎立之势。APEC正是在这一背景下应运而生。1991年10月2日,中国加入APEC。目前,APEC共有21位成员,此外还有东盟(ASEAN)、太平洋经济合作理事会(PECC)、南太论坛(SPF)三位观察员,观察员可参加APEC部长级会议及其以下各层次的会议和活动。

近20多年来,随着形势的发展和时代的变迁,APEC也在与时俱进,而一些顺应时代潮流的原则,如“贸易投资自由化和便利化”“大家庭精神”和“APEC方式”等,则得到坚持和发展,成为APEC稳步迈向未来的价值基石和战略导向。当然,这些重要原则的确定不是凭空而降,而是经过了艰苦曲折的多边谈判磋商,甚至针锋相对的斗争后取得的。我很有幸,亲历了APEC历史上上述几次重大的战略性争议。



北京雁栖湖,2014年中国APEC峰会会址

APEC向何处去——“共同体”还是“大家庭”

1993年,APEC西雅图领导人非正式会议召开。对于APEC来说,这一年是它探索发展过程中的一次重大突破,关系到APEC究竟要成为一个什么样组织的方向性问题,因此显得很不平凡。美国作为东道主既增加了会议的重要性,也增加了其复杂性。

这一年,克林顿初登总统宝座。作为世界唯一超级大国的领导人,他希望有一个由美国支配的国际秩序来推行美国价值观和发展模式。竞选总统时,克林顿在中美关系问题上曾说过一些过头的话,并且美国此时仍在对我国进行“制裁”。因此他既想利用东道主的机会开创亚太工作新局面,同时也想尝试改善同我国的关系。这一时期,我国的形势也发生了深刻的变化。邓小平视察南方谈话后,我国经济强劲的发展势头向全世界显示了中国市场的巨大潜力。同时,我国也产生了更广泛、深入地参与国际经贸合作,为建立新型国际政治、经济关系发挥影响、作出贡献的需要。西雅图领导人非正式会议正是在这一背景下召开的。

6月份西雅图高官会后不久,美国高官桑德拉·克里斯托弗女士单独约见我,态度显得异常友好而严肃。她说:“美方十分重视召开这次会议,届时克林顿总统希望同江泽民主席举行会谈,这一点甚至比会议本身更为重要。希望贵国代表团能积极反映和推动此事。”

消息传出后,各方都非常关心我国的态度。东盟国家和日本等国的代表曾私下向我试探并表示,他们的领导人将会非常高兴在这样一次高峰会期间同江主席会见。我们观察分析情况后认为,中国国家领导人出席此会既有利于中国打破“制裁”,也有利于开创外交工作新局面。

然而,事情并不是一帆风顺的,矛盾和斗争从会前就微妙地进行着。7月7日,克林顿在日本出席西方七国首脑会议期间宣布,在11月APEC部长级会议后,他将邀请APEC各领导人在西雅图举行会议,就建立“新太平洋共同体”及相关问题进行讨论。

10月,会议准备工作已基本就绪。此时,以美国经济学家弗雷德·伯格斯滕为主席的APEC知名人士小组(EPG),向各成员提交了一份题为《走向亚太经济共同体》的展望报告。这份洋洋数万言的报告中提出:应该着手“建立一个真正的亚太经济共同体”,以促进本地区的稳定、安全和繁荣。《报告》中把APEC中“C”原本所代表的“Cooperation”(合作),改成“Community”(共同体),这明显反映了美国的利益,其目的是要改变APEC的性质。这样一来,尽管APEC还是APEC,但将不是原来意义上的“合作”论坛,而是一个具有约束性的“共同体”了。

按规定,这份报告应先经高官会提交11月下旬召开的部长级会议,但10月下旬一家日本报纸就将其发表了。紧接着APEC秘书处(当年执行主任是美国的鲍迪大使)也将报告分送各个APEC成员。当我看到“走向亚太经济共同体”那醒目的标题时,不由得暗暗吃惊:这是怎么回事?我们该怎么应对?于是立即向国内报告,准备对策。

11月13日,领导人会议召开前一周,美方又散发了领导人《经济展望声明》草案,草案高度浓缩了知名人士小组报告的主要内容,明确提出建立“亚太经济共同体”的构想。至此,美国的战略意图已比较明显。其“共同体”的构想包括:以贸易自由化为基轴的经济一体化,以美国为主导的多边安全机制和以美国价值观为标准的民主化。

建立这样一种“共同体”,当然是包括我国在内的广大发展中成员不能接受的,部分发达成员对此也有异议或顾虑。在领导人会议前举行的高官会上,各方就是否要建立“共同体”问题陷入了激烈争论。美国见势不妙只得让步,表示可将Community的大写C改为小写c(即把“共同体”概念改为一般的“大家庭”概念)并征求各方意见。我们研究后认为,“大家庭”和“共同体”两者有所不同,可视情况适当灵活处理。在当晚高官们最后磋商有关文件时,我们对“大家庭意识”(Sense of community,c为小写)的提法没有表示反对。

考虑到领导人会议前的争论,克林顿总统显然担心领导人会议的主要文件——《经济展望声明》会遇到阻力,甚至通不过。因此在领导人会议前一天,他紧急写信给各领导人,还把《声明》中的大写C都改为小写c。为确保美方不在《声明》中加入中方不能接受的内容并把我方的基本观点记录在案,江泽民主席当日中午便复信克林顿总统强调指出:“亚太共同体”的性质和观念既不反映、也不符合APEC的现实,把它写进《展望声明》中是不合适的。克林顿总统也面对现实,在19日领导人欢迎宴会的祝酒词中对“共同体”一词作了新的解释。他说,这里所提的“共同体”,不同于欧洲式的以法律形式固定下来的以大写C 开头的“经济共同体”(Economic Community),而是以共同经济利益为纽带、以小写c 开头的亚太地区的大家庭似的“共同体”。后来大家索性把这个小写c 开头的“community”直接译成“大家庭”。

这是一次盛大的国宴,有14位国家元首和政府首脑、几十位外交部长和经贸部长、知名人士、企业界代表等出席,全体高官也都应邀出席。当晚宴进行到最兴浓的时候,美国高官桑德拉·克里斯托弗女士悄悄来到我身边。克里斯托弗女士人高马大,办事很少拖泥带水,当然也很懂得妥协。她首先对我们在高官会上的合作成功表示祝贺,并把手中的红葡萄酒一饮而尽,紧接着放低声音,几乎是贴着我的耳朵说:“‘亚太经济共同体’是克林顿总统的‘宠儿’,他现在已作了很大让步,把‘共同体’改成了‘大家庭’。晚宴后领导人在一起喝咖啡时,克林顿将征求对《经济展望声明》草案的意见。届时还请江主席‘高抬贵手’,允其通过。”桑德拉离开后,我立即向钱其琛副总理作了报告。钱副总理说,我们的态度已记录在案,不用再答复她了。

经过紧张磋商,11月20日通过的《经济展望声明》中把美方修改稿中五处小写c删掉两处,把最后一句“承诺要建立一个APEC大家庭”(Committed to building an APEC community)改为“承诺要深化APEC大家庭精神”(Committed to deepening spirit of APEC community)。这样既坚持了原则,又给了美国面子,形成了一个比较平衡、各方都比较满意的文件。尽管当时大家尚未顾及讨论什么是“大家庭精神”以及如何深化“大家庭精神”,但这毕竟是一个从战略上加强合作的良好开端。

APEC 需要一个“老大”吗——“领导人私人代表制”还是“高官会”

APEC领导人非正式会议第二次会议于1994年11月15日在印尼的茂物召开。这一年,东道主从世界上最发达的美国转移到东盟最大的发展中国家印尼。这一转移本身就意味着APEC中的经济体享有平等的权利,但美国却总想发挥“主导作用”。印尼总统苏哈托身边的一位高级助理曾私下告诉我,美国利用移交工作之便竭力对印尼施加影响,新年伊始便派高级官员来“传授经验”,实际上是想成为“并非东道主的东道主”。苏哈托是一位颇有个性的人物,他很重视美国的作用,但也不喜欢被“喧宾夺主”。

根据获得的情况并结合我们自己的观察,我觉得这次矛盾也很错综复杂,一开始就有点“短兵相接”的味道,焦点之一就来自要不要搞一个“领导人私人代表”的班子实行“领导人私人代表制”。“领导人私人代表制”是美国人的主意,他们在西雅图会议时就曾有这样的想法。新年刚过不久,印尼高官便通知所有高官:请各经济体领导人指派私人代表,直接向领导人负责,以便专门处理西雅图领导人会议的有关决定和倡议。印尼的这一决定立即得到美方的积极回应,然而大多数成员反映冷淡,加拿大、日本和韩国则强烈反对,这预示着春节后在雅加达召开的当年第一次高官会将不可避免会有一场较量。

高官会期间,一般在正式开会前都有两天左右的时间进行磋商。根据国内指示,中方代表团首先向东道主印尼方面明确表示:“‘领导人指派私人代表’的办法,既无必要,也不合适。领导人会议的待办事务和准备工作,完全可以由高官会办理。否则,等于要搞‘双轨制’,不仅工作重叠,效率受损,而且将使APEC内部机制混乱,增加矛盾。”印尼高官会主席路易斯对此并没有争辩,只一般性地解释说,他们原意也只是为了方便和提高效率。从他的话中,我感到他对“领导人指派私人代表”一事并不十分热心。

美国高官桑德拉·克里斯托弗则大不相同。她在双边磋商中表现强硬,大谈“私人代表制”的好处和必要性,说:“我就是不喜欢高官会,高官会太官僚,什么事都要协商一致,效率太低。私人代表可以实现按多数人的意见作决定。”外交上有时候需要“以柔克刚”,有时候也需要来点“硬碰硬”。于是我也坦率地告诉她:“我很难苟同你的意见。不管美方主观愿望如何,这一做法将产生严重后果:第一,破坏APEC协商一致的基本原则;第二,打乱APEC现行运作体制。此外,没有协商一致,各干各的,结果只能是欲速而不达。”

当时,各代表团都围绕这一问题紧张地进行双边磋商,我曾在一天内马不停蹄参加了十多场活动,虽然累得够戗,但心情愉快,因为预感到将赢得这场斗争。高官会上,各路高官就这一问题展开了激烈辩论,美国带头支持,加拿大带头反对。由于僵持不下,高官会主席在征得大家同意后当场逐一问“Yes or No”(支持还是反对),结果说“Yes”的只有寥寥几家,关于“领导人指派私人代表”的意见就这样被否决了。美国高官无可奈何,只得拉长着脸表示遗憾。加拿大高官巴洛克大使一向快人快语,此时便顺手在纸上写下了他兴奋之至的心情:“We have just defeated a‘coup d'état’of the White House.”(我们刚刚击败了白宫的一次“政变”)。APEC座位是按英文字母顺序排列的,加拿大的左边是中国,他就很自然地把这张纸递给我看。我看后会心一笑,心想,他的话虽有些激烈,但不无道理。如果真的搞什么“领导人指派私人代表”制,APEC整个体制都要随之而变,一些基本原则也会被破坏,这岂不是有点“政变”的味道。

在当晚的招待会上,美国代表团成员在私下交谈中承认失败,还说没想到会败得这么惨。有人开玩笑说:“如果你们成功了,我们高官就要失业了。”


2014中国APEC第二次高官会在青岛举行

贸易投资自由化怎么搞——“齐步走”还是“分步走”

争议还在继续。如果说西雅图APEC领导人第一次非正式会议完成了经济前景展望任务,那么茂物会议的主要任务就是要根据这一展望绘制一幅宏伟的蓝图。可是,《经济展望声明》中的多方面内容该从何处着手,重点又当放在哪里?因此,此次会议上在选择“自由贸易区”还是“地区贸易自由化”方面的争议,实质上也是西雅图会议关于大C(共同体)和小c(大家庭)之争的一个继续。

对于“地区贸易自由化”的设想,东道国印尼方面从一开始便广泛征求意见。经过磋商,这个问题比较顺利地解决了。在1994年头两次高官会上,大家便对印尼的设想取得了共识。美国对此也表现得比较务实,表示完全赞同苏哈托总统的设想,不搞自由贸易区。

两次高官会后,印尼感到时机成熟,于是明确提出要把“贸易投资自由化”(TIL)作为茂物领导人会议的主题。当年7月,平托罗教授作为苏哈托总统的特使访问我国。中方对此次访问十分重视,安排印尼特使下榻钓鱼台国宾馆并由我全程陪同。平托罗教授思想敏捷,精力充沛,讲起话来学者味十足。在北京短短几天,我们很谈得来。他因小我一两岁,后来就索性不叫我“大使”,而改口亲热地称我为“大哥”了。

双方磋商会谈时,平托罗教授向我们通报了苏哈托总统的基本设想:APEC 一个“大家庭”,两大支柱——贸易投资自由化和经济技术合作。这显然是印尼方面在综合考虑了各方利益和诉求之后结合自身需要而制定的一个比较平衡的方案,大体符合APEC的前进方向,实际上也为APEC初步勾绘了一幅合作蓝图草案,我们给予充分肯定,表示愿意积极研究印尼方面的设想。

正当平托罗教授“周游列国”争取支持时,印尼方面还没有提出关于贸易投资自由化的任何时间表。可是不久,围绕时间表的争议便出现了。

1994年8月,APEC知名人士小组提出报告,建议APEC领导人在茂物会议上将“在本地区实现自由、开放的贸易与投资”确定为APEC的长远目标,并建议将2020年作为实现这一目标的最后期限,发达成员、新兴工业化经济体和发展中成员分别于2010年、2015年和2020年实现这一目标。

10月中旬,根据西雅图APEC领导人非正式会议要求成立的“太平洋工商论坛”(PBF)也发表报告,建议APEC发达成员应在2002年实行贸易投资自由化,其他经济体则应不晚于2010年。用APEC发达成员的话来说,这份报告比知名人士小组的报告“更加激进”。

11月3日,印尼在广泛听取意见后正式提出了《茂物宣言》草案,把实现贸易投资自由化的时间表修订为:发达经济体不晚于2010年,发展中经济体不晚于2020年。苏哈托总统为此亲自写信给各经济体领导人进行解释,寻求支持。他还特意向中国等发展中成员表示:“这两个时间表对我们有利,可赢得十年的宝贵发展时间。”

至此,摆在APEC各成员面前的已有三个不同的时间表。随着茂物领导人非正式会议一天天临近,一场围绕时间表问题的斗争迅即从暗地走向公开。11月上旬,对阵明显摆开:印尼作为东道主,又是一个市场开放程度并不高的发展中国家,坚持将两个不同的时间表明确写入宣言,但这正是美国所“不喜欢”的。先期抵达雅加达的美国总统特别助理在部长级会议召开之前就放出风声,说克林顿总统只能同意《茂物宣言》中有一个时间表,或者2010年,或者2020年,绝不能有差别待遇。与此同时,马来西亚则反复重申它不希望设任何时间表的立场。这样,印尼、美国和马来西亚及其背后所代表的成员成为在时间表问题上具有代表性的三方。


APEC高官会代表在会前交流

我国在时间表问题上的立场从一开始就比较明确。作为长远目标,我们赞成APEC地区实现贸易投资自由化,并原则上赞成通过一个意向性的时间表。但考虑到APEC巨大多样性的特点,我们主张应根据不同的经济发展水平制定不同的时间表,在不同的领域也要采取不同的时间表和做法。在高官会双边磋商中,我们曾反复阐述这一立场。11月5日,江泽民主席复信苏哈托总统时强调指出:“贸易自由化时间表的表达方式应尽可能具有灵活性。”11月11日,钱其琛副总理兼外长在部长级会议发言中明确表示:由于APEC成员经济发展水平差异很大,中国赞成苏哈托总统提出的根据不同情况制定不同时间表的建议。印尼方面私下对我说:“这是中国对印尼的有力支持,也代表了广大发展中成员的意愿。”关键时刻,印尼方面作出非常强硬的姿态,放风说:“苏哈托总统宁可不要《茂物宣言》,也绝不同意搞单一的时间表。”

茂物会议前夕,各成员都在焦急地等待印尼方面拿出《茂物宣言》的最后修改稿。作为中国方面的高官,我当然也希望尽快拿到,可就是找不到负责起草的平托罗教授。有人开玩笑,说他是不是“玩失踪”了。直到苏哈托总统为各领导人举行晚宴前一小时,仍然没有平托罗教授的任何消息。我焦急万分,于是立即赶赴宴会厅,满以为这次无论如何也该拿到修改稿了。可出乎意料的是,还是没有!这时现场有人悄悄告诉我:“不会再有修改稿了。据印尼方面说,11月3日的草案就是最后一稿,一字不改!”

11月15日,各经济体领导人从雅加达驱车茂物,在印尼总统行宫举行APEC领导人第二次非正式会议,会上大家本着“大家庭”精神各抒己见。江泽民主席对APEC的未来提出了五项原则建议:相互尊重、协商一致;循序渐进、稳步发展;相互开放、不搞排他;广泛合作、互利互惠;缩小差距、共同繁荣。他同时指出:贸易自由化应以非歧视性原则为基础,循序渐进,分阶段实施。大多数与会领导人都表示十分赞同江主席提出的主张。美国总统克林顿也说:“我同意江泽民主席关于分步实施的想法,同时要照顾到各成员的不同经济发展水平。”

就这样,随着与会各方对“贸易投资自由化”时间表的一致通过,《茂物共同决心宣言》终告产生。《宣言》承诺:最迟不晚于2020年完全实现在亚太地区的自由和开放贸易以及投资的目标。可以说,《宣言》的顺利产生是各经济体不同经济利益的某种汇合。各领导人存异求同,寻求合作,确实体现了一种“大家庭”精神。《宣言》绘制了APEC的蓝图,制定了具体战略目标,从此,APEC不再是一个普通的官方论坛,而是一个“具有实质内容的官方经济论坛”了。《宣言》还表明,美国力图主导APEC发展方向的目的并未如愿,中国和其他发展中国家的影响力却在上升。


2014年11月10日,北京举行焰火表演,庆祝APEC第二十二次领导人非正式会议举行

来之不易的“APEC方式”与中国的独特贡献

1996年由菲律宾任东道主,领导人非正式会议在苏比克召开。久闻苏比克湾
的大名,大家都希望一睹它的风采。同年2月,在马尼拉召开第一次高官会,会后我们飞赴苏比克实地考察会议准备情况。飞临苏比克上空时,蓝天白云下苏比克湾绮丽的海湾风光尽收眼底,令人赞叹不已。考察结束后,所有代表都感到满意,我心里也对菲方的准备工作有了数。

苏比克的风光固然美丽,它的“现代历史见证人”地位则更加引人关注。苏比克领导人非正式会议的主旨是要进一步深化“大家庭精神”,而在这一年先后召开的四次高官会上,“亚太经合组织方式”(APEC Approach)就是其中一个历史性的重大议题。

APEC从一开始就不是一个有约束力的集团或谈判场所,但它也绝不是一个空谈俱乐部,而是有着建立在共识基础上的宗旨、运作原则和具体行动。《西雅图宣言》在重申APEC作为一个论坛的同时,承诺要“深化大家庭精神”,但到底什么是“大家庭精神”,当时并未探讨,当然也不明确。

回顾西雅图会议以来的一系列矛盾和斗争,我们在第一线的工作人员深感需要总结经验,就什么是“大家庭精神”取得共识,以免APEC在前进过程中走偏方向。我同外交部同志多次探讨并认真听取专家意见后,提出了关于“APEC方式”的初步主张和建议,很快得到部领导的同意。江泽民主席把这一主张和建议上升到战略高度,并几次致信菲律宾总统拉莫斯指出:通过几年的实践,APEC已找到了一条符合亚太特色的独有的方式,这就是“APEC方式”。这种方式指的是互尊互利,在自主、自愿基础上的协商一致,既承认多样性,允许一定的灵活性,也适当地进行协调,开展一些集体的活动。这一方式的基本内容已被各成员普遍接受。如果把这些内容以适当的形式加以确认、阐述和丰富,对于APEC今后的发展将具有积极的意义。

在5月的第二次高官会上,我们在中菲双边磋商中提出了“APEC方式”。一开始,菲方高官会主席马卡拉纳斯副部长的回应很积极,认为这是中国方面对苏比克会议的一大贡献,他愿意为“APEC方式”而主动去做各方的工作。可是不久他的却态度变了,说:“一些发达成员不赞成,美国更是‘强烈反对’,不好办。”尽管我们做了大量工作,《苏比克宣言》草案仍只字不提“APEC方式”。还剩下一天领导人就要开会了,怎么办,难道一年的心血就这样白费了?关键时刻我们不得不使出“撒手锏”。

我紧急约见马卡拉纳斯副部长,强烈要求宣言一定要反映“APEC方式”。我说:“江泽民主席几次致信拉莫斯总统,可贵方却始终毫无反应,我们不能理解。如果因为美国反对就不写进去,那么现在的草案中也有一些美国的建议,我们顾全大局而勉强同意了。如果我们也反对,你们还能通过《苏比克宣言》吗?”听到这里,对方开始紧张起来,问我有何具体建议。我立即拿出事先准备好的案文:To deepen the spirit of the community in the spirit of‘APEC Approach’(以“APEC方式”的精神深化大家庭精神)。马卡拉纳斯阅后当即表示,他今晚将面见拉莫斯总统最后敲定宣言草案,届时他将争取把“APEC方式”写进宣言草案。我说:“光争取不行,还是请你们要设法写进去,以免发生大家都不愉快的事。”

第二天一早,我们便看到了新修改的草案,“APEC方式”终于写进去了,只是把我们案文中的“In the spirit of”(以……精神)改为“In accordance with”(按照……),即“按照APEC方式深化大家庭精神”。他们这是从英文技术上来考虑的,认为一句话中紧挨着出现两个“Spirit”不好听,结果效果比我们的案文更好。

1996年12月25日,APEC领导人在《苏比克宣言》中庄严宣布:“按照APEC方式深化大家庭精神,对于APEC在本地区和全球发挥积极影响是至关重要的。”江泽民主席指出:这是APEC领导人对APEC多年来实践经验的重要共识和总结,它向全世界宣告“APEC方式”的诞生,也从战略高度为APEC的发展指明了方向,照顾了合作伙伴不同的经济发展水平和承受能力,使他们不同的权益和要求得到较好的平衡。许多参加会议的人都说:“‘APEC方式’是‘大家庭’的灵魂和最佳方式,它赋予APEC以强大的生命力。”APEC今天之所以能够生机勃勃,很大程度上就是由于坚持了“APEC方式”,亚太经济合作的未来发展,也离不开“APEC方式”。■

王嵎生大使系中国国际问题研究基金会战略研究中心执行主任,前中国APEC高官。本文整理过程中参阅了王嵎生大使的著作《亲历APEC与时代的变迁——一个高官的体察》《外交使命与情缘》《难忘的外交岁月》等,在此表示诚挚的谢意

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